我国城际铁路建设与运营探索之路长达十年

随着新型城镇化的不断推进，城际铁路日益显示出其发展优势——

● 加速城市圈的形成，促进区域经济社会快速发展；

● 改善城市圈关联度，引导城市空间布局合理化；

● 推动产业调整和集群发展，强化中心城市辐射带动作用；

● 减少污染物排放量，优化区域交通运输结构；

● 充分利用既有设施设备，实现与国铁、城市轨道交通资源共享。

本文围绕城际铁路的前世今生，全面复盘“我国城际铁路建设与运营10年探索之路”。

一、国内外典型都市圈轨道交通发展概况

1、东京都市圈轨道系统
以服务功能层次为基础，以设站间距和旅行速度为主要指标，将轨道系统划分为新干线、城际列车／快速列车、普速列车、地铁列车、有轨电车／自动导轨列车(AGT)5个功能层次(见表1、图1)。

2、伦敦轨道交通线网布局(见图2)为不同交通圈设计不同站点密度和站间距：

中心城区线网总长788 km，平均站间距2.5 km。

中心城以外，50 km交通圈线网总长923 km，平均站间距3.5 km；

50～100 km交通圈线网总长1360km，平均站间距7.5 km。

3、巴黎都市圈轨道交通包括两部分：

RER快铁在巴黎市区半径40～50km的范围内，以承担通勤交通为主；

巴黎大区区域铁路(Transilien)服务半径80 km左右，平均站间距4．1 km。

巴黎都市圈轨道交通功能层次划分见图3。

综上可见，典型都市圈轨道交通功能层次划分如下：

中心城区内部主要构建以地铁、轻轨为主的快速交通系统。由于人口密度高，因而轨道交通设置的站点多、密度高、站间距短。

郊区多修建快速、覆薷而广的市郊铁路及大站通勤铁路，以减轻中心城区的道路交通压力，保障大都市的运转效率。相对中心城区来说，其轨道交通设置呈现站点密度低、站间距大的布局特点。

城市间通勤则以城际轨道交通线和高速铁路为骨干，满足城市间的旅客交流需求。其轨道交通设置呈运行密度高、站点少、站间距长等特点。

根据服务对象和功能定位不同，区域轨道交通网可划分为高速铁路、城际铁路、市域铁路三种层次构建网络，普速铁路也可作为区域轨道交通的必要补充（见图4、表2）。

根据上述三类线路的层次划分可以看出，决定一条线路功能的主要因素是其服务对象，服务对象的不同决定着其站点分布密度和站间距的不同，由此决定其速度目标值的设定。

鉴于此，研究认为：人口稠密地区，可在同一通道内布局不同功能的多条线路，形成不同速度、不同设站、不同服务等级的区域轨道客运系统；（珠三角地区轨道交通网的架构属于此类）。

人口相对较少地区，可在同一线路上运行不同功能的列车，线路建设应同时兼顾高密度站点设置和高等级速度目标值，线路功能划分由其重点服务对象决定。（湖北4条城际铁路或将采取的运行模式，详见下文湖北城际铁路案例部分）

二、我国适合发展城际铁路的23个城市群和2个地区指标分析

我国适合发展城际铁路的23个城市群和2个地区：京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群、山东半岛城市群、辽中南半岛城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、武汉城市群、成渝城市群、环鄱阳湖城市群、哈长城市群、江淮城市群、关中城市群、天山北坡城市群、北部湾城市群、晋中城市群、宁夏沿黄城市群、呼包鄂榆城市群、酒嘉玉城市群、兰西城市群、黔中城市群和滇中城市群，以及广东西部沿海地区、豫皖鲁交汇地区。

三、我国城际铁路投融资变迁

计划经济时代，我国政府在铁路建设投融资方面一直采取以中央政府为单一投资主体的投融资模式。这种投融资模式在一定程度上既严重增加中央政府的财政负担也造成了我国铁路建设长期（投资建设速度跟不上）不能满足国内经济发展需求的后果。

1978年改革开放以后，尤其是上世纪90年代初，我国确立中国特色社会主义市场经济体制以后，国家逐渐允许地方政府、国营企业、私营企业和外商等投资主体进军铁路建设投融资领域，同时投融资方式也发展拓宽为引进外资、银行贷款、发行股票等多元化方式。

截至2011年，我国建成、在建的城际铁路投融资模式主要为“部省合资”模式，即原铁道部、地方政府以及有关企业投资建设合资铁路。

国家规定铁路项目资本金比例不低于25%（2009年金融危机以前为不低于35%），但对早期已经建成的合资铁路进行分析，资本金比例都在50%左右。

在股比方面，原铁道部处于绝对控股地位，地方政府出资比例比较低，一般以征地拆迁的费用作为投资入股。如：

沪宁城际，原铁道部出资42.5%，江苏省42.5%，上海市15%；

昌九城际，原铁道部出资占60%，江西省占40%；

宁安城际，原铁道部出资占50%，苏皖两省共占50%

青荣城际，原铁道部出资占70%。 

部分线路如京津城际将中海油等社会企业资金引入，但是所占股比较小，没有对投融资模式形成突破。

从2011年开始，国家发改委要求原铁道部集中力量完成干线路网建设任务，除在建城际铁路项目外，原则上不再对新开建城际铁路进行投资。

2011年至今，城际铁路运营主导权问题还在探索中，也在力求将建设的主导权完全交给地方政府。

四、长达十年的我国城际铁路建设与运营探索之路

投资主体从部省合作到地方主导，

建设管理权仍以铁路部门为主

广东省案例

2009年9月，国家发改委批复《珠三角洲地区城际铁路轨道交通网规划（2009年修订）》，规划期内（2009-2020年）珠三角将建设15条城际线，合计里程1478公里，近期（2015年前）开工建设10条城际线，总里程950公里。截至目前，多数线路仍在建设中，预计2025年全部建成通车。

珠三角城际轨道交通各线路中，除广州至佛山城际（广佛地铁）由广州市和佛山市共同出资建设，广珠城际按部省合作干线铁路建设外，其余各线由部省组建广东珠三角城际轨道交通有限责任公司负责建设和管理。（以下简称珠三角城际公司）。

2010年8月，部省商定共同出资建设珠三角城际轨道交通，原铁道部与广东省各承担珠三角城际铁路项目资本金的50%，且铁道部主导工程建设，广东省负责征地拆迁工作，并通过珠三角城际公司来负责整个城际网络的建设、经营和管理工作。

2011年全国铁路建设形式发生较大变化，国家发改委提出城际轨道交通以地方为主投资建设。

随着城际铁路投资主体发生变化，城际铁路的建设、运营管理模式也发生变化——2011年8月，部省对珠三角城际轨道交通合作机制进行了调整。

穗莞线、莞惠线、佛肇线资本金出资模式维持不变——即项目资本金占总投资的50%，部省双方各出资50%。PS：建成至今，莞惠线、佛肇线一直托管给广铁运营。这也是在早期省部合作模式下形成的我国城际铁路最常见的运营管理模式。

新建项目资本金主要由省方负责出资，并且可根据实际情况适当调整资本金比例，以降低资本金出资压力。

项目贷款担保责任继续由合资公司承担。

合资公司股比结构，根据部省双方实际出资情况实行动态调整，但工程的施工建设仍以铁路部门为主管理、指导和监督。

值得指出的是，珠海市区-珠海机场城际铁路，一期全长17公里，总投资约60亿，项目资本金占总投资的50%，由广东省出资，采用BT方式建设，这是城际铁路融资新模式的一次有益探索。同时也将在2019年11月20日开通之后由广州地铁代管运营，堪称历史性突破。

运营模式决定线路竞争能力强弱，

也决定城际铁路是否能加速成网

当前，我国所有建成的城际铁路都委托给国铁运营。国铁运营模式和地铁运营模式相比，主要问题如下：

安检：国铁和地铁都要安检，影响不大。

票价、发车密度：影响很大，城际出行方面要和高铁竞争，票价超过高铁，将损失一大部分客流；市域范围要和地铁快线竞争，定价过高，加上非公交化运营，在性价比和时效性方面，将被地铁吊打；此外还面临着来自其它形式的客运交通方式的剧烈竞争，定位没做好，不具备性价比和时效性，城际铁路很容易沦为出行方式中的“鸡肋”方案。

此外，指定坐席、开车前X分钟停止检票、需提前候车、换乘不便利等因素都影响着城际铁路在整个交通体系中的竞争力。

当然无论是国铁运营的城际铁路，还是未来由城轨公司运营的城际铁路，重要的是思维的转变，敢于革新和尝试。毕竟我国经过10年的探索，才慢慢开始有城际铁路网成型，比如珠三角城际铁路即将成网，再比如甬台温城际铁路（含市域铁路网）将在未来5年初具雏形。

10年是什么概念呢？

10年足够让中国高铁从起步到腾飞，10年也足够让全国大部分省会城市乃至部分地级市都拥有自己的地铁网络，但10年只是城际铁路的一个起点，不妨多点耐心。

与此同时，我们也应该看到如果不对国铁运营模式做出突破和革新，将影响着城际铁路的加速成网。

从地方投资的角度来说，城际轨道交通的成本回收期大概是40年，新建线路投资以百亿计算，一旦运营效果达不到预期，甚至远低于预期，地方建设新线的信心将不足，同时面对较大的舆论压力。

和城市轨道交通建设投资一样，城际铁路也带来地方负债的增加，让地方财政承压——铁路项目资本金负债投入及利息偿付或成为制约某些省份城际铁路可持续发展的主要矛盾：

某省铁投案例

某省铁路投资集团是该省政府的铁路出资人代表。目前该省重大铁路项目省级资本金主要来源于三个渠道：

一个是政府性资金，包括该省政府通过省发展公司注入省铁投集团的资本金、地方政府债券（主要为中期票据）、省内预算资金等。

二是省铁投集团的经营性收入

三是省铁投集团筹措的债务性资金，包括向省发展借款和向金融机构贷款。初期，省政府通过省发展向省铁路投资集团注资42亿元，省铁路投资集团通过统借统还方式向省发展借款、向银行贷款融资125亿元。

根据《某某地区综合交通枢纽建设规划》安排，某省铁路投资集团将参与21个铁路项目建设，项目总投资6675亿元，项目资本金约3048亿元，某省应筹集资金614亿元。

其中，省铁路投资集团需筹集省级资本金296亿元左右，市州政府承担资本金约318亿。按照某省铁路建设投资安排，省铁投每年将承担50.8亿左右（按五年计）铁路项目资本金出资，资金规模较大。

从2009年至2020年的12年间，省铁路投资集团负债融资需承担利息约126亿元左右，年均支付利息近10.5亿，随着铁路建设项目资本金持续投入，银行负债不断增加，利息支付金额将加大。

由于铁路建设投资大，地方分红有限，企业自身造血功能有待加强、现金流紧缺等问题，铁路项目资本金负债投入及利息偿付或成为制约该省铁路可持续发展的主要矛盾。

减少亏损已是头等大事

城际铁路究竟能不能向国铁要客流？

湖北城际铁路运营案例

2009年5月22日，湖北省成立了部、省合资组建的湖北城际铁路有限责任公司，负责武汉城市圈城际铁路建设、经营和管理。

原铁道部、湖北省人民政府《关于加快湖北铁路建设有关问题的会议纪要》明确，武汉城市圈城际铁路“项目资本金”按总投资的50%考虑，部省出资分别占资本金的50%。

武汉城市圈已经建成的4条城际铁路资本金合计210亿元，部省各承担105亿元，地方出资由沿线各市根据受益情况分摊了52.5亿元，省本级承担了52.5亿。此外，在项目建设初期，湖北省政府还安排地方政府债券38亿元、省财政借款10亿元用于4条城际铁路建设。

由于是省部合建，武汉4条城际铁路：武孝城铁、武咸城铁、武黄城铁、武冈城铁委托给国铁代管运营。

2016年-2017年，武汉是我国区域城际铁路开通运营数量全国第一、每条城铁均与机场相连的省份。即使是珠三角城际铁路也还达不到这个畅通水准（广州市区内的联络线以及多条重要城际线仍在建设中），由此也可见早期部省合作模式下，路网设计和规划也是经过非常周密的考量的，并非目前某些观点认为的拍脑袋决策。

言归正传，4条城际铁路里程共计284.08公里。其中，武咸城铁90公里，武黄城铁96.78公里，武冈城铁36公里，武孝城铁61.3公里。武孝城铁设计速度200公里，每天开行10对，全程二等座20元。（对比广深城际，这个收费非常非常良心了）

武孝城铁的开通，是武汉天河机场首次实现“空铁联运”，为进一步扩大“空铁联运”的覆盖面，从2017年1月5日起，湖北全省每天各开行1对汉宜、武黄、武冈、汉丹至武孝城际铁路跨线列车，实现互联互通。

以上可见武汉四条城际铁路早已成网，并且开行了跨线列车，虽然只有一班，但在当时可以说是发展超前了。

而且武孝城际铁路先期是作为武汉至十堰高铁的一部分通行。随着汉十高铁在2019年12月31日全线通车，从武汉到十堰的时间缩短至2小时内、到襄阳1小时、到随州仅半小时，将实现武汉城市圈与襄十随城市群的对接。可以预见，这条在国铁路网里运行的城际铁路将有望跻身为黄金线路之一。

从路网融合角度出发，国铁运营城际铁路有其优势。未来即使是地方独立运营城际铁路，仍然需要依附国铁强大的路网来吸引客流。

在城际铁路成网之前，减少亏损一直是头等大事。

2016年以前，武汉已运营的三条城际铁路（当时武孝城铁还未开通）每日运营班列仅有8对-10对，发班间隔时间约1个小时，除节假日外，平日上座率不超过60%，运营亏损严重。2015年，三条城际铁路亏损成本中，财务成本占到了70%，车票等经营收入还不够偿还银行利息。

城际铁路运营情况与区域经济、人口密度相关。根据相关报道，国内能够实现盈利的只有京津、沪宁、沪杭、广深等少数几条城际铁路，这些地方经济发达，人口众多，能够支持城铁运营。

反观湖北省咸宁、黄石、黄冈、孝感等地，城区人口均不足百万，经济总量也与北京、上海、广州、深圳等地相差甚远，单一线路很难支撑铁路运营。

如何减亏，提高上座率？

铁路人士支招：一是优化、延长路线，二是扩大经营收入。

湖北省拿出来的方案则是：全面完善四条城际铁路与国铁网络的连通。

武孝城铁，先期将作为武汉至西安高铁的一部分，2019年，武汉到十堰段全部开通后，武孝城铁客运量将大幅提升；

武黄城铁从大冶北站起，连上武九客专，直达福州、厦门等地；

武冈城铁将与合（肥）安（庆）九（江）高铁相连，并有望在2020年正式通车。届时，乘坐该列车可直达广州、福州等地；

研究武咸城铁与一条国铁连接，力争直达福建等省市。

同时，针对武昌、汉口站的运能调度问题，湖北省建设光谷火车站。届时，四条城际铁路的始发调度全部放在光谷火车站，加密列车开行班次，全面实现孝感、黄石、黄冈、咸宁等地列车直达，进一步提升客流量。

参考上述武孝城际铁路的案例，我们会发现，在珠三角经济发达地区，由城轨公司运营城际铁路是好事，但是在武汉城市圈，城际铁路得依靠国铁路网输血（在通勤客流没有保证的情况下，公交化运营试试？），委托国铁代管反而更有优势。

有一个现象很有意思，曾被多次提及：

目前武汉已利用铁总的钱与周边的5个城市修好了城际铁路，并且设站密集，在武汉周边城镇化落后、铁路不能公交化运营的当下，武汉将这个运营负担交给了铁总，待到武汉周边发展起来，客流成熟之后，这些城际铁路被市政府赎回，并改造成轨交也是有可能的——在2014年就有媒体报道：湖北将自主运营城际铁路，铁总逐步退出。（如下图）

目前，武汉在地铁网络和城际铁路网络之间还规划建设市域铁路，预计在下一轮建设规划里实施，市域铁路参照国铁技术标准建设，可以预见未来不仅湖北城际铁路公司具备大铁运营管理经验，武汉地铁集团也会具备大铁的运营管理经验。

但是对于湖北这四条从武汉出发的城际铁路来说，彻底融入国铁网络能够暂时挽救客流量，扭转盈亏，而就远期发展来说是否还能够做好通勤主业有待商榷：

毕竟在一条线路上开行的班列既要跑长途又要兼顾城际和市域范围内的通勤，这个是非常考验运行图编制人员的能力的。想长短途客流通吃，很有挑战性，得有一个两全的高效方案出来。

综上，城际铁路规划建设，一是要与国家、各省市地区的战略发展相适应，与各地经济发展相适应。哪些地方需要修城际铁路，要根据经济发展和人口出行实际需求来考虑，而不是盲目地一哄而上，要适度超前，但不能过度超前。城际铁路在设计时，都会考虑亏损期，但是亏损期不能太长，否则就会造成资源的严重浪费。

城际铁路的可持续发展上，在规划阶段就要提出政策和举措。例如，在城际铁路沿线的土地开发上，城际铁路公司如何分享红利，如何建立一套长效补亏机制。

地方自主运营呼声很高，

迈出第一步为何这么难？

宁波城际铁路运营案例

2018年8月，宁波地区某热心市民于地方问政平台咨询城际铁路建设及运营相关事宜引发了关于当地城际铁路运营权归属的探讨。

该市民来了个发问三联，全部指向自主运营：

目前宁波城铁余姚线的日常运营还是委托上海铁路局开展，城铁公司本身可能只负责归属宁波地方的城铁资产管理和路地之间的协调。

鉴于宁波轨道交通已明确不负责奉化线（按城轨技术标准建设的线路）以外的城铁，那按照这个关系来推论，后续组建的运营公司很可能也只是起到类似的作用，慈溪线、象山线很可能还是由铁路方面负责类似的日常运营？

请问这样的解读是否正确？如果是，宁波有无可能掌握完全的运营权？

城际铁路交给铁路方运营，安检、候车、检票都是国铁的那一套（看来该市民意见很大），效率很低（就算是余姚、绍兴、上海金山模式，还是需要提早候车，开车前几分钟停止检票，做不到完全的公交化）；列车运营时刻表的排布受到铁路方制约，协调难度大，无法完全满足地方要求。从全国范围来看，国铁运营城际/市域铁路，负面评价是比较多的。

地方按照地铁模式，完全自主运营按照国铁技术标准建设的轨交线路，国内已有温州/台州模式、广州地铁18/22号线、成都地铁18号线等范例可以参考，宁波能否借鉴？

发问三联的基础上，也提了几个不错的建议：

1、所有的城际线路（除奉化线外）归于宁波城铁管辖，形成完整封闭的线网，减少日后运营时不同单位间的协调难度。

2、除余姚线外，其他新建线路完全由宁波自主运营，实现地铁式的运营模式——非实名制、随到随走不限定车次、不对号入座、站台候车、不开车前停检等。

3、如有可能，协调好票价结算机制和安检标准，与宁波轨道交通形成线网融合，两者换乘直接在付费区内实现，不必刷进刷出。

有意思的是，宁波交通局是这么回复的：

图片有点小，全文摘录如下：

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